§ 4.
Der Bundesrath.
I. Das in der Verfassung zuerst genannte Organ der Reichsgewalt ist im Hinblick auf den bundesstaatlichen Charakter des deutschen Reichs der Bundesrath. Derselbe besteht nach Art. 6 der Verfassung aus den Vertretern sämmtlicher Bundesglieder. Die Ernennung dieser Vertreter ist Sache der Einzelregierungen. Jede Regierung kann so viele Bevollmächtigte zum Bundesrathe ernennen, als sie Stimmen hat, doch darf die Gesammtheit der einem Staate zustehenden Stimmen immer nur einheitlich abgegeben werden. Es ist dem Ermessen der Einzelregierungen anheimgestellt, ob sie ihre Vertreter zum Zwecke der Stimmführung mit Generalvollmacht versehen oder ihnen für jeden einzelnen Gegenstand spezielle Directiven ertheilen wollen; der Art. 7 der Reichsverfassung bestimmt in dieser Beziehung lediglich zur Fernehaltung von Sachverschleppungen, daß nicht instruirte Stimmen d. h. Stimmen von Vertretern, welche erklären, daß sie nicht mit der nöthigen Vollmacht für den betreffenden Fall ausgerüstet sind, nicht gezählt werden. Abgesehen von der Verschiedenheit der Stimmenzahl, den Präsidialrechten der Krone Preußen und den Ansprüchen mehrerer Staaten auf einen ständigen Sitz in einzelnen Bundesrathsausschüssen, stehen sich die Einzelstaaten im Bundesrathe völlig gleich und kein „Vertreter irgend eines Staates hat ein Vorrecht vor den anderen“.
Insbesondere ist jedes Bundesglied berechtigt, Vorschläge zu machen und in Vortrag zu bringen und seine Anschauungen durch einen Bevollmächtigten im Reichstage vertreten zu lassen (Art. 7 und Art. 9 der Verf.). Die Mitglieder des Bundesraths genießen den üblichen diplomatischen Schutz. Die Namen derselben werden im Reichsgesetzblatte veröffentlicht. Angriffe auf die Integrität des Bundesraths sind im deutschen Strafgesetzbuche mit besonderen Strafen bedroht.
II. Der Bundesrath wird durch den Kaiser berufen, eröffnet, vertagt und geschlossen. Die Berufung muß alljährlich mindestens einmal und jedenfalls, wenn der Reichstag zusammentritt, erfolgen. Außerdem ist der Bundesrath zu berufen, sobald ein Dritttheil der Stimmen es verlangt (Art. 12-14 der Verf.).
III. 1) Der Bundesrath übt in Gemeinschaft mit dem Reichstage die Reichsgesetzgebung aus, und zwar gewöhnlich in der Art, daß die Gesetzentwürfe zuerst im Bundesrathe festgestellt, alsdann im Namen des Kaisers an den Reichstag gebracht und hierauf nach erfolgter Zustimmung des letzteren von dem Bundesrathe sanktionirt und von dem Kaiser verkündigt werden (Art. 5, 7, 16 u. 17 der Verf.). Bringt der Reichstag Gesetze in Vorschlag, so hat der Bundesrath über deren Annahme oder Ablehnung zu beschließen (Art. 23 der Verf.). Der Bundesrath beschließt ferner über alle sonstigen dem Reichstage zu machenden Vorlagen und die von demselben gefaßten Beschlüsse, z. B. über Verträge, welche Gesetzgebungsmaterien betreffen, über den Reichshaushalt und über Petitionen, welche vom Reichstage. dem Bundesrathe überwiesen werden (Art. 7, 11, 23 u. 71 der Verf.). Er ernennt die Kommissarien, welche die Vorlagen im Reichstage zu vertreten haben.
2) Dem Bundesrathe steht ferner das Verordnungsrecht zu, insoferne zur Ausführung von Reichsgesetzen allgemeine Verwaltungsvorschriften oder sonstige Einrichtungen erforderlich sind, und das Recht, derartige Vorschriften oder Einrichtungen zu treffen, nicht durch Gesetz einem anderen Organe, in specie dem Kaiser oder Reichskanzler zugewiesen ist (Art. 7 der Verf.).
Demzufolge erläßt der Bundesrath z. B.
a) Bestimmungen über Einführung gleichheitlicher Formulare für Pässe und Reisepapiere (s. § 7 des Paßgesetzes vom 12. Oktober 1867).
b) Das Wahlreglement zu den Reichstagswahlen (Ges. vom 31. Mai 1869 § 15).
c) Bestimmungen zur Ausführung der Maaß- und Gewichtsordnung vom 17. Aug. 1868 und des Gesetzes über die Wechselstempelssteuer vom 10. Juni 1869 (§ 28).
d) Bestimmungen über den Vertheilungsmaßsstab der Mehrerträge der Postverwaltung aus Anlaß der Aufhebung der Portofreiheiten (Ves. vom 13. Juni 1869 § 2).1)
e) Anordnungen zur Ausführung des Gesetzes, die Besteuerung des Zuckers betr. (Ges. v. 26. Juni 1869 § 5).
f) Bestimmungen über Privatlager unverzollter Waren, über Verkehrserleichterungen, Befreiungen und Zollerlasse, dann über die Ausführung des Vereinszollgesetzes überhaupt (Ges. vom 1. Juli 1869 § 109, 118 u. 167).
g) Vorschriften zum Vollzuge der Gewerbeordnung (Ges. vom 21. Juni 1869 § 16, 24, 29, 31, 56, 57, 64).
h) Das Regulativ über den Geschäftsgang des Bundesamtes für Heimatsachen unterliegt der Bestätigung des Bundesraths (Ges. über den Unterstützungswohnsitz vom 6. Juni 1870 § 45).
i) Die Instruktion für den obersten Rechnungshof wird vom Bundeskanzler im Einvernehmen mit dem Bundesrathe erlassen (Ges. vom 4. Juli 1868 § 5).
k) Die Klassen der kautionspflichtigen Reichsbeamten und die Höhe der Amtskautionen werden durch eine vom Bundespräsidium im Einvernehmen mit dem Bundesrathe zu erlassende Verordnung bestimmt (Gesetz vom 2. Juni 1869 § 3).
l) Die von dem Bundesoberhandelsgerichte zu entwerfende Geschäftsordnung dieses Gerichtshofs bedarf der Bestätigung des Bundesraths (§ 11 des Ges. vom 12. Juni 1869).
3) Treten Mängel im Vollzuge der Reichsgesetze oder Verordnungen hervor, so hat der Bundesrath deren Abstellung zu beschließen (Art. 7 der Verf.).
4) Zur Erklärung eines Kriegs im Namen des Reichs ist die Zustimmung des Bundesraths erforderlich, es sei denn, daß ein Angriff auf das Bundesgebiet oder dessen Küsten erfolgt (Art. 11 der Verf.).
5) Wenn Bundesglieder ihre verfassungsmäßigen Bundespflichten nicht erfüllen, so hat der Bundesrath die Exekution zu beschließen (Art. 19 der Verf.).
6) Zur Auflösung des Reichstags während der Legislaturperiode ist ein Beschluß des Bundesraths unter Zustimmung des Kaisers erforderlich.
7) Der Bundesrath setzt alljährlich die von der Kasse eines Bundesstaats an die Reichskasse schuldigen Beträge an Zöllen und Verbrauchsabgaben fest (Art. 39 der Verf.).
8) Ueber die Verwendung der Einnahme n des Reichs ist durch den Reichskanzler dem Bundesrathe und dem Reichstage zur Entlastung jährlich Rechnung zu legen (Art. 72 der Verf.).
In der Bundesschuldenkommission ist der Bundesrath durch drei Mitglieder vertreten und zwar durch den jedesmaligen Vorsitzenden des Ausschusses für Rechnungswesen und zwei durch Wahl zu bestimmende Mitglieder dieses Ausschusses (§ 4 u. 5 des Ges. vom 19. Juni 1868 Bdsgesetzbl. S. 339).
Der Bundesrath wählt die neuen Mitglieder des Rechnungshofs für das Reich, welche sodann vom Bundespräsidium angestellt werden (§ 2 des Ges., betreffend die Kontrolle des Bundeshaushalts v. 4. Juli 1868 Bdsgesetzbl. S. 433).
9) Streitigkeiten zwischen verschiedenen Bundesstaaten, soferne dieselben nicht privatrechtlicher Natur sind, werden auf Anrufen des einen Theils von dem Bundesrathe erledigt. Derselbe hat auch bei Verfassungsstreitigkeiten innerhalb eines Bundesstaats auf Anrufen des einen Theils den gütlichen Ausgleich zu versuchen und eventuell das Nöthige auf dem Gesetzgebungswege zu veranlassen (Art. 76 der Verf.).
10) Gerechtfertigte Beschwerden wegen Justizverweigerung sind vom Bundesrathe abzustellen (Art. 77).
11) Der Bundesrath übt nach § 8 des Gesetzes, betreffend die Organisation der Bundeskonsuln etc. vom 8. November 1867 (Bundesgesetzbl. v. 1867 S. 137) die oberste Disciplinargewalt über die Berufskonsuln (consules missi).
12) Der Bundesrath bringt die vom Kaiser zu ernennenden Mitglieder des Bundesoberhandelsgerichts in Vorschlag (§ 3 des Ges. v. 12. Juni 1869; Bdsgesetzbl. S. 201).
Der Vorsitzende und die Mitglieder des Bundesamts für Heimatwesen werden auf Vorschlag des Bundesraths vom Kaiser ernannt (§ 42 des Ges. über den Unterstützungswohnsitz v. 6. Juni 1870).
Bei der Anstellung von Reichsbeamten, welche den Zoll- und Steuerämtern sowie den Direktivbehörden der Bundesstaaten zur Kontrolle beigegeben werden (Art. 36 der Verf.), ist der Ausschuß des Bundesrathes für Zoll- und Steuerwesen, bei der Ernennung der Reichskonsuln der Ausschuß des Bundesraths für Handel und Verkehr zu vernehmen (Art. 56 der Verf.).
13) Der Herabsetzung der Eisenbahntarife für die Beförderung von Lebensmitteln und dergl., bei eintretenden Nothständen hat gemäß Art. 46 der Verf. ein Vorschlag des betreffenden Bundesrathsausschusses voranzugehen.
Wie aus Vorstehendem zu entnehmen, wirkt der Bundesrath nicht bloß zur Berathung von Gesetzen mit, sondern er hat die Sanktion derselben und übt außerdem eine Reihe wichtiger Verwaltungsgeschäfte; er unterscheidet sich demgemäß wesentlich von den ersten Kammern der Landtage. Ebensowenig ist der Bundesrath eine Versammlung von diplomatischen Agenten, welche nur die Interessen ihres Staates zu vertreten haben, sondern die Aufgabe der Regierungen resp. Bundesrathsmitglieder erstreckt sich in ähnlicher Weise, wie diejenige der Reichstagsabgeordneten, auf die Fürsorge für die Gesammtheit und es ist daher klar, daß sie sich bei ihren Instruktionsertheilungen resp. Abstimmungen nicht von Sonderinteresssen sondern lediglich von der Rücksicht auf das Wohl und Beste des Reiches leiten lassen.
Eine direkte Verantwortlichkeit2) des Bundesraths gegenüber dem Reichstage ist in der Verfassung nicht statuirt und läßt sich auch aus seiner Stellung nicht ableiten. Die einzelnen Bundesrathsbevollmächtigten sind wegen ihrer Abstimmung nur ihren vorgesetzten Regierungen verantwortlich; eine Verantwortlichkeit der letzteren gegenüber den Landesvertretungen wegen ihrer Thätigkeit im Bundesrathe ist, soferne nicht nach dem speciellen Landesrechte die Instruktionsertheilung der Mitwirkung der Landesvertretung bedarf, kaum zu begründen.3)
IV. 1) Die Geschäfte des Bundesraths werden nach Maßgabe der verfassungsmäßigen Bestimmungen und einer besonders aufgestellten - aber nicht veröffentlichten Geschäftsordnung zunächst in den Bundesrathsausschüssen vorbereitet und sodann in den Plenarsitzungen erledigt.
2) Nach Art. 8 Abs. I der Verf. bildet der Bundesrath aus seiner Mitte sieben dauernde Ausschüsse, wozu nach Abs. III ibid. noch der Ausschuß für die auswärtigen Angelegenheiten kommt. Außerdem können für einzelne Geschäftszweige außerordentliche Ausschüsse gebildet werden. - In den sieben ordentlichen Ausschüssen müssen außer dem Präsidium d. h. Preußen mindestens vier Bundesstaaten vertreten sein.4) Die letzteren Mitglieder werden in der Regel durch Wahl bestimmt; eine Ausnahme findet statt bei dem Ausschusse für das Landheer und die Festungen, dann für das Seewesen; in dem erstern hat Bayern und Württemberg einen ständigen Sitz, während die übrigen Mitglieder beider Ausschüsse vom Kaiser ernannt werden.
Eine fernere Anomalie besteht hinsichtlich des diplomatischen Ausschusses; dieser wird von den Vertretern der Königreiche Bayern, Sachsen und Württemberg und zwei gewählten Mitgliedern gebildet. - In den Ausschüssen führt jeder Bundesstaat nur Eine Stimme. Die Thätigkeit der Aussschüsse ist stets eine vorbereitende oder begutachtende, während die definitive Entscheidung immer von dem Bundesrathe oder in einzelnen Fällen (vgl. z. B. oben die Nr. 11 und 12 der vorstehenden Ziff. III) vom Kaiser getroffen wird. Hieraus folgt, daß der letzte Absatz des Art. 7 der Verfassung auf die Ausschüsse keine Anwendung findet. Die Ausschuß-Gutachten werden in der Regel schriftlich erstattet und gedruckt zur Kenntniß der Bundesrathsbevollmächtigten gebracht.
3) Die Plenarsitzungen des Bundesraths werden vom Reichskanzler anberaumt und geleitet. Der Reichskanzler kann sich nach Art. 15 der Verf. hierbei durch jedes andere Mitglied des Bundesraths vermöge schriftlicher Substitution vertreten lassen; bei derartigen Substitutionen ist jedoch Bayern gemäß Ziff. IX des Schlußprotokolls vom 23. November 1870 in erster Linie zu berücksichtigen. - Für die Ordnung der Sitze und Stimmabgabe in den Plenarsitzungen ist die in Art. 6 der Verf. aufgestellte Reihenfolge maßgebend. Es ist den einzelnen Bundesstaaten durch die Verfassung nicht verboten, ihre Stimmen in Verhinderungsfällen durch den Bundesrathsbevollmächtigten eines anderen Staates abgeben zu lassen; eine solche Substitution widerspricht jedoch dem Principe des lebendigen Meinungsaustausches und wird daher nur die Ausnahme bilden.
Zu einem Besschlusse des Bundesraths genügt die einfache Mehrheit der bei der Beschlußfassung mitwirkenden Stimmen; bei Stimmengleichheit giebt die Präsidialstimme den Ausschlag (Art. 7 der Verf.). Eine Ausnahme von dieser Regel findet statt:
a. auf Grund des Art. 78 der Verf., wonach Verfassungsänderungen wenn sie 14 Stimmen im Bundesrathe gegen sich haben, als abgelehnt gelten, und Sonderrechte einzelner Staaten ohne deren Zustimmung überhaupt nicht beseitigt werden können;
b. auf Grund der Art. 5, 24 und 37 der Verfassung; hiernach erlangen Mehrheitsbeschlüsse des Bundesraths
α. über Gesetzesvorschläge, welche Aenderungen in den bestehenden Einrichtungen des Militärwessens und der Kriegsmarine herbeiführen,
β. über die Auflösung des Reichstags während der Legislaturperiode,
γ. über Vorschläge auf Abänderungen der Gesetze, Verwaltungsvorschriften oder Einrichtungen in Bezug auf das Zollwesen und die zur Zeit eingeführten Verbrauchssteuern,
nur dann Gültigkeit, wenn die Stimme des Präsidiums sich dafür erklärt. Preußen hat sohin in diesen Beziehungen ein unbedingtes Veto.
Bei der Besschlußfassung über Angelegenheiten, welche nach der Verfassung nicht dem ganzen Reiche gemeinschaftlich sind, werden nur die Stimmen derjenigen Bundesstaaten gezählt, welchen die Angelegenheit gemeinschaftlich ist (Art. 7 der Verf.).
4) Die Verhandlungen des Bundesraths finden sich nach Sessionen und Jahrgängen geordnet in zwei als Manuscript gedruckten und daher nicht zur Veröffentlichung gelangenden Sammlungen, nemlich in den sog. Drucksachen des Bundesraths, worin alle Anträge der Bundesmitglieder, die Ausschußberichte und dergl. in fortlaufender Numerirung aufgenommen sind, dann in den Bundesrathsprotokollen, welche in fortlaufend numerirten Paragraphen die Beschlüsse der Plenarversammlungen enthalten.
1) Auch durch die Bestimmungen des dem deutschen Reichstage vorliegenden Gesetzentwurfs über das Postwesen ist dem Bundesrathe ein Anordnungsrecht eingeräumt.
2) Vergleiche Thudichum, Verfassungsrecht S. 116, dann das Staatsrecht der preußischen Monarchie von Rönne Bd. I S. 608.
3) Anders gestaltet sich die Frage der rein politischen Verantwortlichkeit. Wenn in einem Staate das constilutionelle. Princip derart vorwaltet, daß die Regierung nach einem bestimmten, von der Mehrheit der Volksvertretung gebilligten Programme handelt, so wird sie sich auch bei den Abstimmungen im Bundesrathe innerhalb dieses Programmes zu bewegen haben ; weicht sie hiervon prinzipiell ab, so riskirt sie eben einen Conflikt mit der Volksvertretung ; eine liberale Regierung wird also z. B. nicht für einen reaktionären Bundesraths-Antrag stimmen, wenn sie nicht auf das Vertrauen der liberalen Volksvertretung für die Folge verzichten will. Vgl. Rönne, Staatsrecht der preußischen Monarchie Bd. I S. 609 ff.; vergl. ferner die Reden des Fürsten v. Bismarck im konstituirenden Reichstage von 1867 Stéh. Ber. S. 136 ff., 388 und 429 ff., dann im norddeutschen Reichstage Sten. Ber. 1869 S. 401 ff., endlich im deutschen Reichstage Sten. Ber. 1871 S. 95 ff.
4) Gegenwärtig ist die Mitgliederzahl in fast allen Ausschüssen eine größere.